La svolta green dell’agricoltura e i Sistemi Alimentari Locali

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    Introduzione(1)

    Il concetto fondamentale per comprendere come l'agricoltura possa agire in un'ottica "green", cioè di sostenibilità e ottimizzazione delle proprie prestazioni ambientali, è quello di "multifunzionalità". L'agricoltura, in modo pressoché inevitabile, porta con sé, nella sua funzione produttiva, tutta una serie di effetti esterni (esternalità) rispetto all'ambiente e alla società. Tali effetti possono essere negativi (ad esempio elevati consumi idrici o accumulo di fitofarmaci) o positivi (ad es. buona gestione del suolo, mantenimento del paesaggio).

     

     

    Le esternalità positive si configurano come veri e propri beni pubblici di cui gode la collettività, tuttavia non sono generalmente remunerati dal mercato, anche se il loro ottenimento può causare un aggravio di costi per l'agricoltore.

    Sostenere la multifunzionalità dell'agricoltura significa quindi trovare forme d'incentivo e compensazione, a carico dell'intervento pubblico, che spingano gli agricoltori a ridurre le esternalità negative della loro attività e ad incrementare quelli positive. Questo meccanismo è alla base di una grande innovazione delle politiche agricole intervenuta a partire dagli anni Novanta.

    Nello stesso tempo, anche tra i consumatori si stanno diffondendo orientamenti di opinione e comportamenti di acquisto sensibili agli aspetti "green"; i prodotti ottenuti dall'agricoltura biologica sono ormai considerati non più una nicchia ma un vero e proprio segmento del mercato, tanto che nell'ambito della grande distribuzione organizzata sono nate catene specializzate e anche in quelle d'impostazione convenzionale sono quasi sempre presenti spazi di vendita dedicati. Ad esempio, per quanto riguarda i prodotti ortofrutticoli destinati al consumo fresco, le catene della grande distribuzione hanno, da tempo, imposto standard restrittivi per quanto riguarda la presenza di residui di antiparassitari sui prodotti. Anche nell'ambito delle forme emergenti di commercializzazione, come la vendita diretta o l'acquisto tramite gruppi, è spesso presente la tematica della riduzione dell'uso di sostanze chimiche, oltre a quella del contenimento delle emissioni legate ai trasporti.

    Il rinnovato interesse per queste tematiche pone due prospettive: la prima concerne il ruolo della Politica Agricola Comune (PAC) con le decisioni della Commissione Europea in merito all'agroambiente e la seconda riguarda il ruolo dei principali attori dei sistemi alimentari locali, i produttori locali e i consumatori.

     

    Le misure agroambientali(2)

    Nel 1992 l'UE varò il Quinto Programma d'Azione Ambientale che, influenzato notevolmente dal dibattito internazionale sullo sviluppo sostenibile, sottolineava come l'impostazione produttivista della politica agricola europea avesse creato un sistema che, non solo era causa di grave degrado ambientale, ma generava anche un eccesso di produzione, andando a gravare fortemente sul bilancio della Comunità, che allora garantiva il ritiro dal mercato dei surplus. Nello stesso anno una profonda riforma della PAC, che prese il nome dell'allora Commissario per l'Agricoltura Ray Mac Sharry, istituì alcune misure di accompagnamento della PAC, il cui scopo era quello di coniugare il miglioramento delle prestazioni ambientali dell'agricoltura con la tutela del reddito dei produttori.

    Sono nate così le "misure agroambientali", destinate a svolgere un ruolo centrale nella PAC dei decenni successivi, a cominciare dal 1997, quando fu diramata, da parte della Commissione Europea, la Comunicazione "Agenda 2000", documento ufficiale del programma d'azione per il periodo 2000 – 2006, in cui trovava ampio spazio la politica agricola comunitaria. Agenda 2000, quindi, rimise in moto il percorso di riforma della PAC.

    Nel corso degli anni, fino ad oggi, il percorso delle misure agroambientali è stato molto lineare. L'impronta iniziale data dall'UE nel 1992 non è molto diversa dalla conformazione dell'attuale misura 214 inserita dal Piano di Sviluppo Rurale 2007-2013. Ciò che è importante sottolineare, invece, è che grazie alla PAC in Piemonte queste misure hanno avuto un'applicazione continuativa che ha portato molti dei nostri terreni ad essere ormai da più di 15 anni coperti da tali linee d'azione, con un notevole giovamento per le risorse naturali del territorio e per la salubrità del cibo prodotto.

    Fin dal primo anno di attuazione del Regolamento CEE 2078/92, l'adesione delle aziende piemontesi fu molto alta. Con il successivo ciclo di programmazione (2000-2006) le misure agroambientali vengono inserite nei Piani di Sviluppo Rurale (PSR), i nuovi strumenti di programmazione del Secondo Pilastro dalla PAC introdotti da Agenda 2000(3), predisposti e attuati a livello regionale. In generale le attività di valutazione effettuate permettono di affermare che le misure agroambientali nel PSR 2000-2006 del Piemonte hanno risposto positivamente agli obiettivi previsti dalla strategia del Piano. La maggior parte delle azioni agroambientali ha avuto effetti plurimi. Tuttavia, mentre alcune azioni hanno confermato il successo già riscosso negli anni precedenti (ad esempio la difesa integrata delle colture), altre hanno avuto una modesta risposta da parte dei potenziali beneficiari (si ricorda il caso delle azioni orientate alla biodiversità).

    L'impostazione dell'attuale PSR per il periodo 2007-2013 si basa su 4 assi, il secondo dei quali interamente dedicato allo sviluppo sostenibile delle aree rurali. Nell'asse II del PSR, che comprende le nuove misure agroambientali, è collocata una robusta dotazione finanziaria, oltre il 40% del totale. La concentrazione territoriale degli aiuti è evidente soprattutto in quelle aree delle province di Cuneo e Alessandria, in cui è molto sviluppato il settore ortofrutticolo, e nell'area viticola delle Langhe e del Monferrato.

    È importante sottolineare, inoltre, che a metà del percorso dell'attuale PSR la Commissione Europea, nel corso della verifica intermedia del 2009, denominata Health Check (HC), ha rafforzato il sostegno a priorità quali la biodiversità, la gestione delle risorse idriche, le energie rinnovabili e la lotta ai cambiamenti climatici, anche aumentando le risorse finanziarie disponibili.

    Un altro elemento fondante della PAC rivisitata in chiave sostenibile è la condizionalità ambientale, un insieme di norme di comportamento rivolte agli agricoltori che costituiscono la soglia minima per l'accesso ai pagamenti comunitari, introdotte da Agenda 2000. La condizionalità è stata rafforzata ulteriormente nel 2003 a seguito della riforma Fischler. In questa Riforma si stabiliva che le aziende agricole degli stati membri, dal 2005, sarebbero state obbligatoriamente soggette ad una riduzione o ad un annullamento dei pagamenti diretti nel caso non avessero seguito determinati standard relativi alla tutela ambientale, al benessere animale ed alla salute pubblica.

    A partire dal periodo di programmazione 2007 – 2013 la condizionalità ha travalicato l'applicazione ai soli pagamenti diretti andando anche ad interessare il secondo pilastro della PAC, nel quale trovano attualmente spazio le misure agroambientali. I dati rilevati dalla Rete Rurale Nazionale, relativi al 2009, sull'applicazione della condizionalità indicano che in Italia esistevano 1,3 milioni di aziende agricole su cui erano applicabili i vincoli di condizionalità, di cui circa 46.000 in Piemonte, e che la somma delle superfici di tali aziende ammontava a circa l'88% di tutta la SAU(4) nazionale (87% della SAU piemontese).

    Nel novembre 2010 è iniziato il percorso verso la nuova e ulteriore riforma della PAC che dovrebbe entrare in vigore nel 2014. Di particolare rilevanza per il settore agricolo sarà la riforma del cosiddetto Primo Pilastro, ovvero la distribuzione del sostegno diretto agli agricoltori. Emerge anche la volontà della Commissione di compiere un ulteriore passo verso un'agricoltura più sostenibile introducendo una componente definita "greening" all'interno delle regole che gli agricoltori dovranno seguire per ottenere i contributi. Il greening riguarderà alcune pratiche obbligatorie che dovranno essere seguite dalle aziende agricole, affinché queste possano beneficiare di una quota pari al 30% del sostegno a cui hanno diritto. Vi sono proposte di miglioramento anche riguardo agli incentivi per gli agricoltori operanti in aree affette da svantaggi specifici, in base alle quali a beneficiare della compensazione saranno, oltre gli agricoltori che operano in montagna, anche le aziende agricole che hanno terreni all'interno di aree Natura 2000(5) o in aree protette. Il futuro PSR dovrà integrarsi in uno schema generale che tenga conto della strategia europea per il 2020 e quindi operare in sinergia con gli altri Fondi strutturali. In questo contesto la Commissione assegna al FEASR (il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale) una serie di priorità che dovranno contribuire alla realizzazione di obiettivi trasversali quali l'innovazione, l'ambiente, nonché la mitigazione dei cambiamenti climatici e l'adattamento ad essi. Una delle sfide principali per la redazione del PSR 2014-2020 sarà quella di innalzare il livello di efficacia delle misure agroambientali, rendendole più selettive e migliorando la loro applicazione su aree omogenee.

     

    I sistemi alimentari locali(6)

    Attualmente non esiste una definizione legale o universalmente riconosciuta di 'sistema alimentare locale' (SAL) o di 'prodotto locale'. In parte, questa definizione è legata al concetto di prossimità geografica fra produttore e consumatore. Tuttavia, in una prospettiva più ampia, possono anche essere prese in considerazione caratteristiche rilevanti relative all'interrelazione fra la società e l'ambiente ai diversi livelli della filiera dei prodotti agroalimentari. Infatti, sono molti gli aspetti da esaminare per cercare di dare una definizione valida e coerente di sistemi alimentari locali e prodotti locali. È necessario valutare allo stesso tempo le abitudini dei consumatori e la necessità di tutelare l'ambiente.

    Un altro fattore da contemplare per definire il concetto di cibo locale potrebbe essere la sua funzione di preservazione dell'ambiente e della biodiversità ma anche delle tradizioni e dei saperi locali.

    Di recente, la Commissione Risorse Naturali del Comitato delle Regioni dell'Unione Europea (2010), ha elaborato una proposta di definizione di prodotto locale che comprende e sintetizza molti di questi elementi.

    Un SAL è pertanto un sistema locale territoriale alimentare sostenibile. Solo di recente si stanno sviluppando reticoli e reti di relazioni anche fra piccole e medie aziende agroalimentari che creano, più o meno consapevolmente, processi produttivi complessi che possono essere definiti come un Sistema Alimentare Locale.

    I piccoli agricoltori possono essere in un certo senso considerati come 'custodi del territorio': sono in grado di preservarlo e di farlo fruttare a lungo nel tempo poiché ne conoscono la storia e le caratteristiche peculiari. Essi svolgono dunque un ruolo cruciale nella gestione delle infrastrutture del territorio agricolo. Ad esempio, i canali che gestiscono le acque piovane, curati per lo più dagli agricoltori diretti, diventano estremamente utili nella prevenzione di smottamenti, frane e alluvioni che creano sempre più spesso ingenti danni – anche economici – ai territori.

    Tutelare e sostenere i piccoli produttori significa dunque agire nell'interesse dell'intera comunità territoriale di riferimento. I piccoli produttori, inoltre, offrono una garanzia intrinseca di qualità essendo essi stessi i primi fruitori dei prodotti da loro coltivati e questo emerge facilmente nella relazione diretta fra produttori e consumatori e rafforza la percezione positiva dei consumatori nei sistemi alimentari locali.

    Un aspetto rilevante nell'affrontare la tematica del sistema alimentare locale è quello relativo alla sostenibilità del sistema alimentare stesso. Tale ambito di ricerca appare particolarmente complesso in quanto concerne in maniera trasversale una molteplicità di fenomeni e dinamiche che richiedono analisi dettagliate. Infatti, affrontare la questione della sostenibilità del cibo a livello locale significa indagare sulle sue capacità di rigenerarsi in termini occupazionali e sulle tecniche di coltivazione e produzione alimentare, sulle reti logistiche e distributive (il supply chain management) e sul rapporto tra campagne e città e il relativo consumo di superficie agricola.

    Il sistema alimentare locale può esercitare impatti sul territorio anche a seconda della tecnica di coltivazione impiegata. Se le tecniche utilizzate implicano l'utilizzo di macchinari e di composti chimici in abbondanza, gli impatti sul suolo e sulle falde acquifere dovranno essere monitorati con attenzione. Tale combinazione di fattori produttivi è tipica della grande produzione intensiva. Nel caso invece delle colture curate da piccoli produttori locali gli impatti sono tendenzialmente minori. È per questo che i medio-piccoli produttori locali sono chiamati in causa come i "custodi del territorio". La propensione alla cura del territorio è data da una maggiore propensione all'autoconsumo e da una combinazione di incentivi volti a tutelare il proprio appezzamento, in un'ottica di sostenibilità di lungo periodo. Queste valutazioni generali non esimono comunque da un'analisi che richiede una valutazione caso per caso.

    Una tecnica di produzione che fornisce elementi più rassicuranti per quanto riguarda gli impatti sul territorio è proprio quella della certificazione biologica.

    I Sistemi Alimentari Locali influenzano (e sono anche influenzati) ogni sfera della sostenibilità e del greening, quella socioculturale, istituzionale, naturale. Essi presentano infatti dei vantaggi a livello: economico, ambientale e sociale. In Piemonte sono spesso soggetti a dinamiche di natura nazionale e internazionale, mentre la crescente diffusione della cultura del cibo locale ha creato un cluster agroalimentare che è caratterizzato da una nicchia ristretta di consumatori ma che certamente ha già un' influenza sulle proposte della grande industria alimentare e che potrebbe forse in futuro coinvolgere fasce più ampie di popolazione e muovere verso una maggiore sostenibilità delle produzioni. In particolare, essa potrebbe incentivare il consumo locale di cibo favorendo lo sviluppo sul territorio di sistemi produttivi caratterizzati da una riduzione di anidride carbonica, una più equa remunerazione dei produttori locali, una valorizzazione dei prodotti del territorio e una ricerca di forme innovative di commercializzazione attraverso l'introduzione di piattaforme internet e software, che facilitino la distribuzione e lo scambio di informazioni fra produttore e consumatore.  

     

     

    Nota(1) Il documento completo è reperibile all'indirizzo www.ires.piemonte.it/osservatori/219-green

    Nota(2) Autori: Marco Adamo, Stefano Aimone, Stefano Cavaletto

    Nota(3) La PAC si articola in due grandi linee di intervento, denominate Pilastri. Il Primo Pilastro fornisce agli agricoltori aiuti economici diretti, per sostenerne il reddito e contenere gli effetti di particolari crisi. Il Secondo Pilastro è quello dello sviluppo rurale, cioè degli interventi strutturali, infrastrutturali e delle misure agroambientali, di cui si tratta nel paragrafo dedicato. Il Secondo Pilastro si sostanzia a livello regionale con i Programmi di Sviluppo Rurale (PSR), settennali e cofinanziati dall'UE, dallo Stato membro e dalle Regioni. La spesa pubblica prevista per il PSR 2007-2013 del Piemonte è di circa un miliardo di euro. Il PSR si articola strategicamente su quattro Assi di intervento: 1 – competitività, 2 – sostenibilità, 3 – Qualità della vita nelle aree rurali, 4 – Programmazione integrata (metodo Leader)

    Nota(4) SAU: superficie agricola utilizzata, cioè la parte di superficie appartenente alle aziende agricole che è effettivamente coltivata

    Nota(5) La Rete Natura 2000 è un insieme di siti di pregio ambientale riconosciuti e tutelati dall'Unione Europea. Spesso coincidono, almeno in parte, con le aree protette individuate dalle amministrazioni, statali, regionale e provinciali

    Nota(6) Autore: Margherita Lala

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