L’attuazione in Piemonte della legge 56/2014: il riordino delle funzioni delle province

    a cura di Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo. (Segretario Unione Province Piemontesi)

    Il riordino delle funzioni delle Province

    La legge 7 aprile 2014, n. 56 ha riordinato in modo formale e sostanziale la disciplina statale sulle Province. Per gli aspetti relativi alla forma di governo e all'assetto funzionale, esse sono state trasformate in enti a legittimazione democratica indiretta, strettamente legati da un rapporto di interdipendenza politica, funzionale e induce anche organizzativa con i Comuni delle loro circoscrizioni territoriali, che la riforma considera quali istituzioni "base dell'ordinamento democratico".

    Nell'attuazione della riforma, con l'Accordo dello scorso 11/9 lo Stato e le Regioni hanno assunto l'impegno di legiferare per riordinare tutta la pubblica amministrazione prevalentemente in capo alle autonomie locali, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

    Soprattutto in sede regionale, il percorso attuativo della riforma deve pertanto essere accompagnato dalla garanzia della certezza di disponibilità di risorse adeguate a garantire la qualità e la quantità dei servizi che continueranno a essere erogati dalle Province, almeno fino al compimento del progetto di riforma del Titolo V che è volto alla loro "decostituzionalizzazione".

    La valutazione di sostenibilità finanziaria delle funzioni amministrative gestite dalle Province del Piemonte riveste quindi un ruolo preliminare a ogni altra considerazione sul riordino, nonché sulla complessiva attuazione della riforma.

     

    La sostenibilità finanziaria delle funzioni conferite dalla Regione Piemonte

    Come detto, la valutazione di sostenibilità finanziaria rappresenta una pregiudiziale a qualsiasi altra valutazione inerente le funzioni amministrative di competenza delle Province.

    Infatti, il combinato effetto del prelievo forzoso dello Stato sulle entrate proprie delle Province (tabelle 1 e 2), che viene imposto quale contributo per il risanamento dei conti pubblici nazionali, sommato alla riduzione dei trasferimenti regionali (tabella 3) per le funzioni conferite, ha prodotto a partire dall'esercizio 2014 una situazione di insostenibilità non più rimediabile con le azioni di risparmio che le amministrazioni provinciali possono autonomamente determinare (tabella 4).

     

    Tabella 1. Contributo complessivo delle province piemontesi alla riduzione della spesa pubblica nazionale (Legge 89/2014).

    Spese per autovetture

    79.355

    Acquisti beni e servizi

    28.818.704

    Incarichi consulenza

    217.796

    Totale

    29.115.855

     

    Tabella 2. Contributo delle province piemontesi alla riduzione della spesa pubblica nazionale, "Spending Review 2012"- Anno 2014 (D.L. 95/2012)

    Alessandria

    11.090.439

    Asti

    5.370.186

    Biella

    4.764.707

    Cuneo

    14.190.484

    Torino

    39.391.981

    Novara

    8.548.660

    Verbano-Cusio-Ossola

    6.793.328

    Vercelli

    6.101.547

    Totale province piemontesi

    96.251.332

     

    Tabella 3. Province piemontesi - Trasferimenti sul fondo unico funzioni conferite anni 2007-2014

    ANNO 2007

    59.705.128

    ANNO 2008

    55.308.202

    ANNO 2009

    61.015.874

    ANNO 2010

    59.803.062

    ANNO 2011

    17.930.096

    ANNO 2012

    36.059.952

    ANNO 2013

    18.031.779

    ANNO 2014

    9.390.429 (*)

    (*) l'importo del 2014 non considera il maggior stanziamento previsto dal ddlr 48/2014.

     

     

    Tabella 4. Risultanze della "due diligence" MEF/UPI – Luglio 2014

    (dati in Mln€)

    Avanzo/Disavanzo gestione corrente 2014

    Sforamento del patto di stabilità 2014

    Avanzo/Disavanzo di amministrazione non vincolato presunto 2014

    Alessandria

    -

    - 20.658.386

    - 4.648.398

    Asti

    - 4.622.817

    - 14.577.321

    - 5.000.000

    Biella

    - 11.324.241

    - 8.342.000

    - 2.401.230

    Cuneo

    - 4.913.000

    - 4.817.000

    - 6.920.000

    Novara

    - 5.000.000

    - 11.160.841

    -

    Torino

    - 32.945.742

    - 16.222.706

    - 16.380.000

    Verbano-Cusio-Ossola

    -

    -  2.928.374

    -

    Vercelli

    - 6.642.015

    + 1.000

    +1.500.000

     

    Per il 2014 il contributo delle Province piemontesi alla "spending review 2014" è stato pari a più di 29 milioni di euro, e si è sommato al contributo già disposto dalla "spending review 2012", che aveva un orizzonte triennale, e che per il 2014 vale 96 milioni di euro.

    Complessivamente, il prelievo forzoso dell'Erario operato nel solo anno corrente (2014) sulle entrate proprie delle Province piemontesi ha pertanto superato la somma di 125 milioni di euro.

    Per il 2015, il disegno di legge di stabilità presentato dal Governo prevede un ulteriore taglio che, ragguagliato a livello nazionale, ammonta a 3 miliardi di euro, cioè il 30% della spesa complessiva delle Province (9,5 mld€). Ciò a fronte, invece, di una riduzione limitata al 3,5% della spesa delle amministrazioni dello Stato, del 3,3% della spesa regionale e del 1,4% della spesa dei Comuni.

    L'impatto di tale manovra rende inesigibili anche le funzioni esercitate dalle Province per mezzo dei trasferimenti vincolati dalla Regione, poiché i costi necessari per erogare tali servizi non sono più copribili con risorse proprie dell'Ente.

    Se fino al 2014 qualche Provincia è riuscita a evitare il disavanzo, è quindi evidente che nel 2015, a saldi invariati, le Province non potranno far fronte a nessuna delle funzioni di cui sono attualmente titolari, con un grave pregiudizio della qualità e della quantità dei servizi erogati.

    In particolare, nessuna delle funzioni conferite dalla Regione Piemonte alle Province piemontesi è attualmente sostenibile sul piano finanziario, poiché le Province non dispongono più delle risorse proprie necessarie a compensare la riduzione dei trasferimenti regionali.

    Per quanto sopra esposto, qualsiasi conclusione possibile in merito alla congruità dell'esercizio delle funzioni di area vasta da parte delle Province piemontesi è condizionata da un'alea pregiudiziale così forte da poter vanificare qualsiasi tentativo di sopravvivenza delle Province stesse come utili soggetti dell'ordinamento istituzionale titolari di competenze amministrative.

    Nei paragrafi che seguono, si cercherà in ogni caso di dar conto della sostenibilità logica e giuridica delle funzioni provinciali.

     

    Le nuove funzioni fondamentali delle province

    Nonostante il quadro finanziario appena descritto, la legge 56/2014 ha confermato alle Province la natura di enti pienamente titolari di alcune specifiche funzioni fondamentali di programmazione, coordinamento e gestione di politiche e servizi di area vasta.

    Allo stesso tempo, anche per agevolare il collegamento funzionale con i Comuni, la legge ha previsto un ulteriore catalogo di funzioni esercitabili mediante intese tra le Province e i Comuni del territorio, per la gestione unitaria di nuove e ulteriori funzioni e servizi che oggi sono frammentati tra i due livelli di governo. Il comma 90 della legge ha poi previsto meccanismi di premialità per le Regioni che dovessero sopprimere enti o agenzie operanti in ambito infra-regionale e operanti nelle funzioni e nei servizi a rilevanza economica che dovrebbero essere quindi assegnate alle Province.

    Inoltre, alle Province montane sono riconosciute ulteriori funzioni fondamentali riguardanti lo sviluppo strategico del territorio e la gestione in forma associata di servizi tipici dei territori montani, alle quali le Regioni dovranno riconoscere forme particolari di autonomia.

    La legge 56/2014, quindi, ha consolidato in capo alle Province la titolarità di alcune funzioni amministrative già esercitate che diventano funzioni fondamentali, e ne ha aggiunto di nuove rispetto alle funzioni storicamente svolte ai diversi titoli di legittimazione della "attribuzione statale" (TUEL Testo Unico Enti Locali, e altre leggi), "delega" (D.P.R.616/77), "attribuzione regionale", o "trasferimento" (D.Lgs. 112/98).

    E' del tutto evidente che nei nuovi cataloghi di competenze si ritrovano molte delle funzioni o delle attività amministrative precitate, ma la legge 56/2014 non ha offerto un criterio interpretativo utile a ricondurre le competenze attualmente gestite alle nuove funzioni fondamentali. L'elenco delle funzioni fondamentali previsto nel comma 85 della legge è peraltro piuttosto eterogeneo: vi rientrano sia competenze puntuali come, ad esempio, la "pianificazione territoriale provinciale di coordinamento", sia funzioni amministrative generali come, ad esempio, la "tutela e valorizzazione dell'ambiente".

    Come già detto, la nuova definizione delle funzioni fondamentali delle Province operata dallo Stato implica pertanto qualche conseguenza di tipo interpretativo.

     

    La ricognizione delle funzioni provinciali e i criteri interpretativi del riordino

    Avviando il processo di ricognizione delle funzioni provinciali la Regione deve considerare che il ruolo delle Province è stato riconfigurato in modo da superare la classificazione per "materie", "funzioni" e "servizi che caratterizzava la legislazione statale e regionale precedente.

    Deve quindi essere superato l'assetto delle attuali funzioni esercitate delle Province, che deriva da una concatenazione di esercizio della potestà legislativa dello Stato e della Regione che si è stratificata nei decenni passati.

    Tale esercizio concatenato ha determinato anche delle sovrapposizioni di compiti, in virtù delle quali le province hanno ricevuto in via diretta alcune funzioni (o parti di esse) dallo Stato (secondo quanto era previsto dal "vecchio" art. 128 Cost.) e altre dalla Regione.

    Inoltre, gran parte delle norme relative alle funzioni provinciali sono state emanate dal 1997 al 2001, ovvero prima della Riforma del Titolo V della Costituzione, quindi in modo non sempre coerente con le regole di distribuzione che poi sarebbero state previste nel "nuovo" art. 118, dal 2001 in poi. Da ciò deriva l'attuale commistione di titoli di legittimazione e di fonti attributive delle competenze provinciali, un nodo che oggi va sciolto e razionalizzato seguendo i criteri stabiliti dall'Accordo del 11/9.

    Detti criteri impegnano la Regione Piemonte a:

    o rispettare l'attribuzione alle Province delle diverse attività amministrative riconducibili alle nuove funzioni fondamentali;

    o ricomporre in modo organico in capo alle Province tutte le competenze che impropriamente sono esercitate da altri soggetti amministrativi e che invece rientrano nelle funzioni fondamentali;

    o trasferire eventualmente ad altri livelli di governo le competenze amministrative oggi svolte dalle Province che, a seguito del lavoro di interpretazione, non rientreranno nelle loro funzioni fondamentali;

    o sospendere il riordino delle funzioni che sono oggi coinvolte in processi di riforma legislativa in atto.

    Ad esempio di un possibile approccio razionale al tema del riordino delle funzioni da parte della Regione, vale citare le nuove funzioni fondamentali di "tutela e valorizzazione dell'ambiente" e di "regolazione della circolazione stradale".

    Ad esse dovrebbero essere ricondotte in via interpretativa le attuali funzioni svolte dalle Province in materia di polizia provinciale, controlli e autorizzazioni ambientali, caccia e pesca, protezione della flora e della fauna, gestione dei parchi e delle aree protette, organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, protezione civile.

    Lo stesso tipo di approccio dovrebbe valere per le funzioni relative alla "programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale" e alla "gestione dell'edilizia scolastica", che sono logicamente comprensive delle attività oggi svolte in materia di orientamento scolastico e di diritto allo studio.

    Come si vede dagli esempi citati, nella stessa logica della riforma sarebbe opportuno che tutti i pregressi titoli di legittimazione delle funzioni provinciali siano oggi superati e considerati riassorbiti nelle nuove funzioni fondamentali.

    Come purtroppo si vedrà in conclusione, un simile approccio non è tuttavia praticabile, non tanto a causa di un'errata interpretazione e valutazione delle funzioni da parte della Regione, ma a causa della sostanziale "perversione" del processo attuativo della legge 56/2014, causato dalla legge di stabilità per il 2015 (L.190/2014).

     

    Le nuove funzioni di assistenza tecnico-amministrativa a servizio dei Comuni

    Come già detto, la legge 56/2014 introduce un rapporto di stretta interdipendenza politica e funzionale tra le nuove Province e i Comuni, per attività amministrative già fortemente legate sul piano gestionale.

    Per questo aspetto, la Regione – attraverso l'azione di coordinamento svolta dall'Osservatorio Regionale - potrebbe individuare dei criteri e definire degli indirizzi precisi che rafforzino le capacità di collaborazione di Comuni e Province nello svolgimento delle funzioni locali attraverso diverse forme di intesa.

    Ciò è senza dubbio auspicabile rispetto alle nuove funzioni fondamentali che la legge attribuisce alle Province, come ad esempio quella "di predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive".

    Ma l'instaurazione di nuove forme di cooperazione tra Comuni e Province è anche auspicabile per le funzioni amministrative che oggi sono attribuite in modo frammentato e disperso in diverse strutture amministrative afferenti ai vari livelli del governo locale (per esempio in materia di difesa del suolo e prevenzione delle calamità) che potrebbero essere oggetto di appositi accordi nel territorio per individuare le modalità di esercizio ottimale, ricomponendo in modo organico le relative funzioni ad un unico livello di governo.

    Per questo aspetto, andrebbero attentamente valorizzate le forme associate di esercizio, che al livello dei Comuni sono già ampiamente utilizzate (in specie nella forma delle "convenzioni plurifunzionali" o delle Unioni di Comuni) ma che, invece, sono pressoché sconosciute alle Province ancorché già previste fin dal Testo Unico Enti Locali. E a questo riguardo, il già citato disegno di legge regionale approvato il 29 dicembre 2014. contiene delle significative innovazioni, poiché prevede l'obbligo di esercizio associato all'interno dei "quadranti sovra-provinciali" per le funzioni attinenti alle materie del trasporto pubblico locale, della formazione professionale, della gestione del ciclo integrato di acqua e rifiuti, nonché dell'energia.

    L'innovazione introdotta dal disegno di legge regionale è molto significativa, ma di per sé non risolve il problema della frammentazione di competenze tra governo di area vasta e governo di prossimità, che richiederebbe la definizione di strumenti per la cooperazione "verticale" che, attualmente, l'ordinamento non offre.

     

    Conclusioni

    Come si è cercato di esporre, la fase storica che i governi di area vasta stanno attraversando a seguito dell'entrata in vigore della legge 56/2014 è estremamente complessa. E' una fase che si svolge contemporaneamente su tre piani dell'ordinamento giuridico (legge statale, legge regionale, autonomia statutaria) e che coinvolge tutto il sistema delle autonomie locali piemontesi.

     

    Tabella 5. Taglio personale Province impatto per Regione

    Provincia

    personale 2013

    riduzione 50%

    2013 spese personale

    riduzione 50% spese

    Alessandria

    635

    317,5

    26.179.985

    13.089.992

    Asti

    331

    165,5

    12.758.002

    6.379.001

    Biella

    196

    98

    7.170.477

    3.585.238

    Cuneo

    685

    342,5

    27.097.882

    13.548.941

    Novara

    255

    127,5

    11.875.883

    5.937.941

    Torino

    1.700

    510* (il taglio è del 30%)

    78.638.125

    23.591.437

    Verbano-Cusio-Ossola

    193

    96,5

    8.022.792

    4.011.396

    Vercelli

    217

    108,5

    9.217.746

    4.608.873

    Piemonte

    4.212

    1.766

    180.960.892

    74.752.821

    Fonte: Stime Unione Province Italiane

     

    L'attuazione già difficile della riforma è stata purtroppo ulteriormente complicata (e sostanzialmente pervertita) dalla legge di stabilità 2015. Essa non si è limitata a confermare anche per il triennio 2015-2016-2017 il contributo al risanamento dei conti pubblici nazionali attraverso il prelievo forzoso dei tributi propri delle Province e delle Città Metropolitane. Non solo, inoltre, ne ha aggravato il prelievo passando dai 580 milioni di Euro già previsti ( a livello nazionale ) dal D.L. 66/2014 a complessivi 6 miliardi di Euro entro il 2017. Soprattutto, la legge di stabilità ha previsto, in modo sostanzialmente aprioristico rispetto ai lavori degli Osservatori regionali e al relativo riordino delle funzioni, quale sia lo stock di risorse umane sufficienti a gestire le funzioni fondamentali previste dalla legge 56/2014. Per il resto del personale attualmente in organico presso le Province e le Città Metropolitane (50% per le prime e 30% per le seconde), la legge ha stabilito che debba essere collocato fuori dalla dotazione organica dei rispettivi enti entro il 30 marzo 2015, avviandolo a processi di mobilità verso amministrazioni dello Stato e delle Regioni, nella ragionevole possibilità che detto personale possa essere ricollocato entro il biennio 2015-2016 e non debba pertanto accedere alla mobilità diretta all'uscita dal mondo del lavoro.

    L'impatto delle previsioni della legge di stabilità deve essere valutato su molti fronti, e allo stato attuale non è perfettamente misurabile in Piemonte. Nella tabella seguente, si riporta tuttavia una stima di quelli che potrebbero essere gli effetti sugli attuali organici, alla data di redazione del presente articolo.

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