Pianificazione e vincoli territoriali del settore estrattivo piemontese. Riflessioni a partire da un caso studio

    di Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo. (architetto, dottore di ricerca in Pianificazione territoriale e politiche pubbliche per il territorio)

    Introduzione e contesto legislativo

    L'architettura della pianificazione delle attività estrattive in Piemonte è attualmente basata su tre strumenti principali:

    o una legge regionale, approvata nel 1978, che disciplina la coltivazione delle cave , e che negli ultimi anni è stata a più riprese oggetto di tentativi di riforma mai portati a compimento;

    o un documento programmatico di livello regionale (Documento di Programmazione delle Attività Estrattive, DPAE), elaborato alla fine degli anni '90 e approvato definitivamente nel 2002, che ha "il compito di disciplinare lo svolgimento nel territorio regionale dell'attività estrattiva e di far coesistere la corretta utilizzazione della risorsa mineraria, dal punto di vista tecnico-economico, con la tutela dell'ambiente e la fruizione ottimale delle altre possibili risorse del territorio";

    o una serie di piani operativi di livello provinciale (Piano delle Attività Estrattive Provinciale, PAEP), che dovrebbero tradurre in indicazioni operative le disposizioni del DPAE, ma che allo stato attuale sono stati approvati in un solo caso su otto (la Provincia di Novara).

    Dal punto di vista della pianificazione territoriale, la situazione piemontese è caratterizzata, ai livelli territoriali di scala più ampia, dalla presenza di tre strumenti principali:

    o una legge sul governo del territorio, originariamente concepita da Giovanni Astengo negli anni '70 e più volte rimaneggiata, fino a una sostanziale riscrittura avvenuta nella passata legislatura regionale . Pur in presenza di modifiche anche sostanziali (in special modo per quanto riguarda la semplificazione di alcune procedure, l'estensione di strumenti di co-pianificazione fra Regione e enti locali e altro ancora ), l'impianto generale della legge Astengo è stato confermato;

    o il Piano Territoriale Regionale (PTR), che "definisce le strategie e gli obiettivi di livello regionale, affidandone l'attuazione, attraverso momenti di verifica e di confronto, agli enti che operano a scala provinciale e locale; stabilisce le azioni da intraprendere da parte dei diversi soggetti della pianificazione, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e competenza, per dare attuazione alle finalità del Ptr stesso" ;

    o il Piano Paesaggistico Regionale (PPR), che "rappresenta lo strumento principale per fondare sulla qualità del paesaggio e dell'ambiente lo sviluppo sostenibile dell'intero territorio regionale. L'obiettivo centrale è perciò la tutela e la valorizzazione del patrimonio paesaggistico, naturale e culturale" ;

    o otto Piani Territoriali di Coordinamento di livello provinciale, che da un lato recepiscono e dettagliano a una scala inferiore le indicazioni e i vincoli definiti dagli strumenti regionali, e dall'altro definiscono indirizzi specifici per lo sviluppo del territorio.

    Oltre ai piani territoriali, vi sono poi altri strumenti di tipo settoriale che influenzano direttamente le attività estrattive, quali ad esempio i Piano dell'Assetto Idrogeologico (PAI), elaborato dall'Autorità di Bacino del fiume Po, o il Piano di Tutela delle Acque (PTA) della Regione Piemonte.

    Sul piano teorico questa architettura generale del sistema della pianificazione sembra in grado di rispondere in maniera efficace alle necessità di regolazione e di programmazione del settore. Nel passaggio dal livello teorico a quello pratico, tuttavia, risultano evidenti diverse criticità che mettono fortemente in crisi la capacità del sistema di produrre gli effetti per cui è stato congegnato:

    o frammentazione amministrativa – il fatto che la Regione abbia ben 1206 Comuni costituisce di fatto un ostacolo nella trasmissione degli indirizzi e delle direttive di governo del territorio dal livello regionale alla scala locale. Una parte consistente delle previsioni del PPR, che è il principale strumento di tutela del territorio e che di conseguenza ha un apparato vincolistico consistente, potrà attuarsi solo con l'adeguamento degli strumenti di pianificazione di livello inferiore, che hanno il compito da un lato di definire la perimetrazione a scala adeguata di molte delle aree sottoposte ai diversi regimi di tutela previsti, e dall'altro di stabilire regole operative per dare attuazione agli obiettivi, agli indirizzi e alle direttive dello strumento regionale. La inevitabile lentezza con cui questo processo può avvenire ha diverse conseguenze che possono incidere negativamente sul comparto delle attività estrattive;

    o incompletezza della strumentazione – tanto gli strumenti di pianificazione territoriale quanto quelli di regolazione delle attività estrattive non sono sempre completi né aggiornati. Un quadro normativo e regolativo incompleto si ripercuote, anche in questo caso, sulle strutture tecniche comunali, e allo stesso tempo sugli operatori del settore estrattivo, per i quali diventa più difficile programmare investimenti;

    o incertezza istituzionale – i processi ancora in corso di ridefinizione dei livelli istituzionali e delle rispettive competenze (riforme costituzionali, ridisegno del livello provinciale, nascita delle Unioni di Comuni) potrebbero avere riflessi importanti tanto sull'architettura generale del sistema quanto sui singoli strumenti di pianificazione, senza che sia ancora del tutto chiaro in quali direzioni si stiano sviluppando, e dunque anche in questo caso si è in presenza di una situazione di incertezza che va a detrimento di qualsiasi possibilità di programmazione efficace (tanto da parte del pubblico quanto da parte degli operatori privati);

    o confusione normativa - un ultimo problema, che riguarda la pianificazione territoriale e la gestione delle attività estrattive così come molti altri settori del governo della cosa pubblica, deriva dalla enorme mole di leggi, regolamenti, decreti, piani e programmi che regola entrambe le materie, dal livello nazionale a quello regionale e sub-regionale. Una tale ipertrofia normativa rischia spesso di produrre effetti opposti rispetto a quelli originari, ossia di non riuscire a regolare in maniera efficace la materia trattata.

    In questo quadro, una nuova stagione nella pianificazione delle attività estrattive dovrebbe probabilmente essere in grado di adottare un approccio meno tradizionale al tema, affiancando all'apparato regolativo/vincolistico strumenti che agevolino la possibilità per la Pubblica Amministrazione di instaurare forme di interazione attiva con i diversi soggetti coinvolti. Fra le diverse strade percorribili dalla Regione per una pianificazione più efficace delle attività estrattive, se ne segnalano qui di seguito alcune:

    o approfondire gli strumenti di conoscenza del territorio, arricchendo la banca dati della Regione con informazioni tanto di tipo geografico quanto di tipo qualitativo, così da avere a disposizione uno strumento utile nell'elaborazione di un eventuale Piano regionale, e più in generale nella gestione delle attività estrattive da parte degli enti locali;

    o utilizzare il principio della perequazione territoriale, introducendo la possibilità di sperimentare modelli di cooperazione interistituzionale e fra pubblico e privato di tipo orizzontale piuttosto che verticale/gerarchico;

    o elaborare strumenti/politiche per la riqualificazione ambientale e paesaggistica dei siti dismessi, stabilendo priorità, metodologie di intervento e forme di interazione fra pubblico e privato efficaci;

    o individuare strumenti in grado di affrontare in maniera flessibile la dicotomia ambiente/attività estrattive. Fra le porzioni del territorio che necessitano di una tutela assoluta, e nelle quali dunque qualsiasi tipo di intervento deve essere limitato, e quelle in cui al contrario è possibile esercitare attività estrattive (rispettando ovviamente le condizioni del caso), esiste un'ampia zona grigia in cui risulta difficile stabilire in via definitiva e assoluta quale interesse debba prevalere. In sostanza vi sono nodi che difficilmente possono essere completamente sciolti da uno strumento di pianificazione di livello regionale e/o provinciale, perché dipendono strettamente da condizioni specifiche locali che possono anche variare nel tempo (in virtù di cicli economici e conseguente mutamento del rapporto fra domanda e offerta di uno specifico materiale, di innovazioni tecnologiche, ma anche dell'emersione di interessi e progettualità nuovi). Il governo di questa zona grigia richiede l'esistenza di strumenti capaci in primo luogo di riconoscere l'esistenza stessa di diversi interessi, e successivamente di metterli a confronto al fine di giungere a decisioni razionali e che perseguano attivamente il bene pubblico.

     

    Quale ruolo per la pianificazione?

    La pianificazione territoriale, così come ancora viene immaginata in gran parte delle pubbliche amministrazioni italiane, è un campo di politiche sempre meno capace di suscitare dibattito pubblico, e di proporre scenari e visioni del futuro in grado di mobilitare e indirizzare le risorse diffuse sul territorio. Una componente di non poco rilievo in questa processo di perdita di centralità è determinata dalla dimensione temporale: il processo di formazione degli strumenti territoriali (così come di quelli urbanistici e settoriali) comporta lunghe fasi di raccolta e analisi dei dati, di definizione di obiettivi e priorità, di negoziazione fra i diversi interessi coinvolti, e infine di discussione politica vera e propria. Capita così che nel momento in cui un piano diventa operativo la realtà che esso si proponeva di normare e/o indirizzare sia già mutata in maniera significativa, e che quindi lo strumento stesso nasca su premesse che non riescono più a interagire adeguatamente col proprio contesto. Si pensi ad esempio a un piano che sia stato elaborato a partire da analisi effettuate su dati che precedono la crisi economica: quanto potranno essere attendibili le previsioni e gli scenari fondati su quelle premesse? Del resto, sempre restando al caso piemontese, molti degli strumenti urbanistici comunali vigenti, elaborati tra gli anni '80 e '90, prevedono ancora oggi aree di espansione anche laddove in realtà la crescita edilizia si è fermata da molto tempo – basti pensare alle aree di mezza montagna un tempo meta di villeggiatura, e ora caratterizzate da numeri impressionanti di edifici vuoti per la gran parte dell'anno, se non addirittura abbandonati.

    A queste condizioni si deve aggiungere la questione dell'alta quantità di risorse, tecniche, istituzionali e anche economiche necessarie per l'elaborazione di un piano. Per dirla in maniera brutale, elaborare un piano costa molto, e non garantisce un ritorno "politico" per l'Amministrazione che lo promuove, se non in tempi medio-lunghi. Più si scende di scala, fino a arrivare a Comuni di piccole o piccolissime dimensioni (che, nel caso piemontese, sono la grande maggioranza), più quei costi diventano difficili da affrontare, specie se manca il supporto attivo di enti di livello territoriale superiore. Il risultato è che le politiche territoriali vanno avanti per varianti parziali , per aggiustamenti successivi, minando alla base le ragioni fondative delle discipline di pianificazione territoriale.

    In questo quadro, il ruolo della pianificazione territoriale e degli strumenti attraverso i quali essa opera va probabilmente ripensato alla radice, pena una probabile sempre crescente marginalità e inefficacia. Non è questa la sede per discutere a fondo la questione. Tuttavia, sulla base delle considerazioni espresse a proposito del caso della pianificazione delle attività estrattive in Piemonte, si possono suggerire tre direzioni che appare necessario esplorare:

    1. semplificare il quadro normativo e il ventaglio di strumenti disponibili. Dopo decenni in cui da un lato la disciplina della pianificazione si è sempre più diversificata da Regione a Regione, e dall'altro sono stati elaborati moltissimi strumenti di valenza generale e settoriale, occorre probabilmente cercare di invertire la rotta. La semplificazione sembra poter percorrere due strade contemporaneamente: dall'alto, occorre aumentare il livello di omogeneità dei diversi quadri normativi regionali (attraverso una legge urbanistica nazionale?), mentre dal basso è necessario "disboscare", accorpare e ridurre il numero di norme e di strumenti;

    2. ridurre il ricorso alla pianificazione settoriale. Il proliferare di strumenti settoriali ottiene spesso l'effetto opposto a quello ricercato: anziché rendere più chiara la trattazione di una determinata materia, crea sovrapposizioni, invasioni di campo, conflitti (con altri strumenti settoriali o con la pianificazione territoriale), e il complicarsi del quadro normativo/regolativo tende a generare sia incertezza sia possibilità di aggiramento delle norme stesse. Tornando al caso trattato in queste pagine, forse la Regione Piemonte potrebbe pensare, più che a creare ex novo un Piano per le attività estrattive, a introdurre norme e cartografie specifiche negli strumenti già esistenti, quali ad esempio il PPR;

    3. ampliare la distinzione fra strumenti strategici/strutturali e strumenti operativi. Il ruolo della pianificazione territoriale non può essere in maniera prevalente di regolare le trasformazioni che già sono in atto, pena il suo ridursi a mera disciplina tecnico-giuridica. Affinché possa indirizzare e governare le trasformazioni anziché inseguirle, è tuttavia necessario che disponga di strumenti più agili, flessibili e in continuo aggiornamento. In questo senso la distinzione fra il piano strategico e quello operativo è sempre più cruciale, anche in considerazione del fatto che sempre più le trasformazioni urbane e territoriali avvengono sulla spinta di occasioni e opportunità che trovano la loro origine in tempi e modi diversi rispetto alle logiche della pianificazione (si pensi ai grandi eventi, o alle politiche delle multinazionali del commercio e dell'industria, e così via).

     

    Riferimenti bibliografici

    Donolo C., L'arte di governare. Processi e transizioni, Donzelli, Roma, 2012.

    Fedeli V., Gastaldi F. (a cura di), Pratiche strategiche di pianificazione, FrancoAngeli, Milano, 2004.

    Legambiente, Rapporto cave 2014.

    Montanari, T. (a cura di), Rottama Italia, Altra Economia edizioni, Milano, 2014.

    Pileri P., Compensazione ecologica preventiva, Carocci, Bologna, 2007.

    Regione Emilia Romagna, Contributi per la pianificazione sostenibile degli aggregati in Emilia-Romagna, 2014.

     

     

     

     

     

    Nota(1) Legge Regionale n. 69 del 22/11/1978: Coltivazione di cave e torbiere

    Nota(2) La legge fu approvata nel 1977 (n° 56), le modifiche più recenti sono definite dalla L.R. 3/2013 e dalla L.R. 17/2013

    Nota(3) Si veda il testo della legge pubblicato sul sito Internet della Regione Piemonte, http://www.regione.piemonte.it/territorio/urbanistica/dwd/codiceUrbanistica.pdf

    Nota(4)  http://www.regione.piemonte.it/territorio/pianifica/nuovo_ptr.htm

    Nota(5) Relazione del PPR, pag. 3

    Nota(6)  A titolo di esempio, nel caso del Comune di Torino le Varianti adottate dall'entrata in vigore del PRG, ossia dal 1995, sono più di 300 (si veda il sito dell' Osservatorio Varianti Urbanistiche della Città Metropolitana, www.cittametropolitana.torino.it/cms/sit-cartografico/politiche-trasformaz-territ/varianti/varianti

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