Il Contratto di Fiume dell’Alto Po: riflessioni sulla fase attuativa

    di Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo. e Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo. – LAPO (Laboratorio di Politiche), COREP

    Introduzione

    Il Contratto di Fiume (CdF) "Alto Po" nasce nell'ambito del Programma Alcotra 2007–2013 e rappresenta uno dei progetti che compongono il "PIT Monviso". Interessa il primo tratto del fiume Po (716 km2, 33 Comuni, di cui 29 nella Provincia di Cuneo e 4 nella Provincia di Torino) e rappresenta il primo Contratto avviato sull'asta del Po, oltre che la prima occasione di sperimentazione delle Linee Guida regionali, che contengono indicazioni utili a strutturare i processi inclusivi che sono alla base dell'approccio utilizzato nei CdF per individuare e coinvolgere gli attori interessati.

     

    Le Linee Guida suddividono la costruzione del Contratto di Fiume in quattro fasi: preparazione; attivazione; attuazione e consolidamento.

    L'individuazione degli attori pertinenti e il loro coinvolgimento sono stati oggetto delle prime due fasi di costruzione del CdF dell'Alto Po.

    L'attività di ascolto è stata l'oggetto principale della fase di preparazione ed è stata organizzata attraverso 7 tavoli di cui 4, composti esclusivamente da soggetti istituzionali, costruiti su base territoriale (Sorgenti; Sbocco in Pianura; Collina Saluzzese e Valle Bronda; Pianura) finalizzati alla raccolta delle istanze delle istituzioni locali, ai quali si sono affiancati 3 tavoli tematici (acqua, agricoltura e produzioni; ambiente e fruizione; associazioni di categoria), finalizzati al coinvolgimento degli stakeholders territoriali. I principali prodotti di questa fase sono il Dossier preliminare (che integra i dati raccolti attraverso l'attività di analisi territoriale documentaria con le istanze pervenute dagli attori coinvolti) e il Protocollo d'intesa (l'accordo preliminare che sancisce l'adesione di una rappresentanza significativa dei soggetti istituzionali presenti nell'area idrografica al processo di costruzione del Contratto di Fiume). Nel caso dell'Alto Po per arrivare alla firma del Protocollo d'intesa sono stati impiegati 6 mesi. A sottoscriverne gli intenti sono i tre soggetti promotori: Autorità di Bacino, Regione Piemonte, Parco del Po Cuneese.

    La fase di attivazione, incentrata sugli aspetti di contenuto, è finalizzata alla condivisione del quadro di analisi costruito nella fase di lavoro precedente, alla definizione degli obiettivi d'intervento e alla raccolta di idee progettuali da aggregare e trasformare in linee di azione attraverso l'attività di co-progettazione. I temi individuati sono tre, a ciascuno dei quali è stato associato un tavolo di lavoro:

    1. Fruizione e sviluppo locale;

    2. Qualità e quantità delle acque (con particolare interesse per la prevenzione del rischio idraulico e i problemi legati all'approvvigionamento idrico);

    3. Coordinamento istituzionale intorno ai temi della prevenzione, manutenzione dell'alveo, delle sponde e dei versanti.

    I prodotti di questa fase sono il Piano di Azione (contenente gli obiettivi del Contratto, a cui si associano un Abaco delle azioni, che individua gli interventi puntuali da realizzare in un arco temporale stimato di 5 anni, e un Piano di Comunicazione e Partecipazione) e il testo del Contratto di Fiume.

    Nel caso specifico, il Piano d'Azione dell'Alto Po ha formulato 5 macro-obiettivi:

    1. Mitigare il rischio idraulico ed idrogeologico intervenendo sulle criticità locali del regime idraulico e contribuendo alla stabilizzazione dell'assetto morfologico dell'alveo;

    2. Perseguire un modello di gestione e utilizzo sostenibile della risorsa idrica;

    3. Migliorare/preservare la qualità delle acque, favorendo il raggiungimento dello stato "buono" per il corpo idrico superficiale entro il 2015;

    4. Sviluppare e valorizzare la fruizione sostenibile del fiume;

    5. Valorizzare le emergenze ambientali, naturali e paesaggistiche, con particolare attenzione alla fascia ripariale.

     

    L'Abaco delle azioni è strutturato in 4 Misure, 7 Linee di intervento, 23 Azioni e 65 attività.

    Le 4 Misure rispecchiano i temi trattati in fase di attivazione:

    a) Misura 1: Prevenzione e manutenzione dell'alveo, delle sponde e dei versanti.

    b) Misura 2: Qualità e quantità delle acque.

    c) Misura 3: Fruizione ambientale e sviluppo locale sostenibile.

    d) Misura 4: Carta della connettività ecologica dell'area idrologica dell'Alto Po.

    Dalla lettura del Piano di Azione emerge che le 23 azioni individuate sono riconducibili a due macro-categorie: materiali e immateriali; preesistenti (già presenti nella programmazione ordinaria dei diversi soggetti che di occupano del fiume) e nuove (oggetto specifico del CdF). Le azioni materiali sono 7, di cui 5 nuove e 4 preesistenti e trattano temi quali interventi di tutela ( es. adeguamento degli scarichi), mitigazione del rischio idraulico e rinaturazione delle fasce e della vegetazione riparie. Le azioni immateriali sono 16 , di cui 12 nuove e 4 preesistenti, e riguardano perlopiù il coordinamento di tavoli di lavoro tematici, la raccolta di informazioni o studi di approfondimento.

     

    Le Linee Guida prevedono che la fase di attivazione si chiuda con la stipulazione del Contratto di Fiume nel corso di un evento pubblico. Il CdF dell'Alto Po ad oggi ha concluso la fase di attivazione e il Piano di Azione è sottoposto alle procedure di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ai sensi della LR 40/98. Una volta superata la fase di VAS, il Piano di Azione verrà validato in Assemblea di Bacino (definito "organo della partecipazione" e rappresentante di tutti i soggetti, sia pubblici che privati, coinvolti) e si potrà procedere alla firma del Contratto. Il passaggio successivo, che segnerà l'avvio della fase attuativa, consisterà nell'individuazione delle azioni pilota che saranno oggetto di uno o più Accordi di Programma (AdP), in cui si andranno a definire impegni, tempistiche, risorse finanziarie e soggetti responsabili.

    Così come è stato impostato il processo di concertazione che ha accompagnato gli attori, nella fase di preparazione, dalla firma del Protocollo di Intesa alla definizione del Piano di Azione, è opportuno dare strutturazione anche alla fase successiva, interrogandosi su quali siano le condizioni necessarie per sostenerne l'attuazione, per evitare il rischio di considerarla un momento puramente esecutivo, improvvisato e spontaneo, estraneo all'intero processo di costruzione del Contratto.

    A questo proposito, appare utile distinguere tra due livelli di governance:

    • il primo, relativo all'intero Piano di Azione, finalizzato a mantenere il riferimento alla cornice unitaria del Contratto, al quale si associa un soggetto gestore;
    • il secondo, relativo alle singole azioni, o gruppi di azioni, a partire da quelle individuate come immediatamente fattibili, finalizzato a presidiare la realizzazione degli interventi, al quale si associano uno o più un soggetti attuatori.

     

     Le condizioni per l'attuazione

    Il Contratto di Fiume dell'Alto Po ad oggi non sembra essere caratterizzato da gravi problemi legati allo stato di salute del fiume. La situazione ambientale di questo tratto del Po è sicuramente migliorabile, ma il rischio di empasse in fase attuativa è legato soprattutto alle problematiche relative al sistema di governance e, prima ancora, alla cornice istituzionale entro la quale – e potremmo dire a dispetto della quale – questo Contratto cerca di nascere.

    Nell'esperienza piemontese, le Linee Guida regionali individuano l'Ente provinciale come il soggetto gestore preposto a sovrintendere all'intero processo, coordinando ogni fase di lavoro. La complessità del contesto istituzionale attuale mostra però che non sempre può essere fatto affidamento esclusivamente su questo soggetto. Nel caso dell'Alto Po per esempio, la Provincia di Cuneo, fin dall'inizio, non si è resa disponibile a gestire il processo, pertanto, per ovviare alla sua assenza, le funzioni di gestione e coordinamento delle fasi di preparazione e attivazione sono state affidate al Parco del Po Cuneese. Non è detto però che questa soluzione possa funzionare anche per la fase attuativa. Nel frattempo, infatti, il Parco del Po Cuneese ha subito un ridimensionamento territoriale e di funzioni, a seguito della riforma istituzionale degli Enti Parco, che ha comportato una drastica diminuzione del numero dei Comuni aderenti (da 20 a 7) con conseguenze che possono comprometterne la rappresentatività e legittimità. Questa esperienza evidenzia come, in certe circostanze, il soggetto che ha gestito la parte di costruzione del Contratto possa non essere adatto a seguirne anche l'attuazione. In questo caso, occorre esplorare ulteriori alternative praticabili, in grado di assicurare comunque il mantenimento degli impegni, coerenza e continuità delle azioni. Si raccomanda tuttavia di evitare la costituzione di nuove strutture ad hoc, ma piuttosto di verificare se quelle già esistenti e attive sul territorio (ad es. Agenzie di sviluppo locale, Unione di Comuni) rispondano alle esigenze di governance espresse dal CdF, per evitare sovrapposizioni e ridondanze e un controproducente effetto di frammentazione.

     

    Figura 1Governance del Contratto, caratteristiche del soggetto gestore

    Per rispondere alle esigenze di governance del Contratto è auspicabile che il soggetto gestore:

    •  sia stato partecipe al processo di costruzione del Contratto, così da conoscerne attori, scelte, obiettivi, problemi e dinamiche
    •  sia un soggetto istituzionale, in quanto garante del bene pubblico e del corretto funzionamento del processo
    •  operi a scala sovra comunale, con un’ottica di programmazione di area vasta e al di sopra delle singole poste in gioco
    •  sia “stabile” e legittimato, ovvero che non siano in discussione le sue funzioni e prerogative e che queste siano riconosciute dai soggetti del territorio

     

     

    Al fine di garantire la cornice unitaria del Contratto, il soggetto gestore dovrà raccogliere le istanze dei soggetti attuatori e sottoporle al parere della Cabina di Regia (organo con funzioni politico-decisionali e di coordinamento, rappresentativo dei tre soggetti promotori: Autorità di Bacino, Regione Piemonte, Parco del Po Cuneese) o dell'Assemblea di Bacino qualora si ritengano opportune modifiche a livello di singolo Accordo di Programma o dell'intero Piano di Azione, fungendo da raccordo tra i soggetti attuatori e i restanti attori del processo.

    Posto che il Piano di Azione contiene il risultato di tutta la concertazione, ovvero comprende tutte le esigenze espresse dagli stakeholders, gli Accordi di Programma che seguiranno – uno per ogni azione pilota individuata – dovranno indicare quali attori diventeranno responsabili dell'attuazione degli interventi selezionati e contenere precise indicazioni circa il ruolo ad essi assegnato, le risorse e i tempi necessari alla realizzazione.

    Una volta definite le priorità d'intervento, occorrerà individuare i soggetti attuatori idonei a coordinare la realizzazione delle singole azioni. L'idea alla base è che ad ogni azione, o raggruppamento di azioni, corrisponda un soggetto scelto in base alle competenze, a cui viene riconosciuto il ruolo di "stazione appaltante", assegnandogli le funzioni di carattere amministrativo, contabile, procedurale e tecnico, necessarie alla corretta e tempestiva realizzazione dell'azione.

     

    Figura 2Governance delle singole azioni, caratteristiche del soggetto attuatore

    Per rispondere alle esigenze di governance del Contratto è auspicabile che il soggetto attuatore:

    •  sia stato partecipe al processo di costruzione del Contratto, così da conoscerne attori, scelte, obiettivi, problemi e dinamiche
    •  possieda competenze tecniche inerenti al tema o alla materia che caratterizza l’azione
    • sia riconosciuto da tutti gli attori, o per sua missione istituzionale (ad es. AIPO o la Direzione regionale Difesa del suolo per quanto riguarda azioni legate al rischio idraulico) o perché gli viene conferito in questa sede un ruolo di rappresentanza di tutti gli interessi coinvolti (es. Coldiretti per azioni di accompagnamento alle aziende agricole per la riduzione degli impatti sul fiume o un Comune per azioni legate alla fruizione con ricadute su più territori)

     

    Al fine di garantire la realizzazione dell'azione di cui è responsabile, il soggetto attuatore sarà chiamato a monitorare l'avanzamento procedurale, temporale e della spesa di ogni singola azione o gruppo di azioni e, quando necessario, a proporre al soggetto gestore eventuali esigenze di adeguamento o di modifica dell'azione rispetto a come è stata sottoscritta inizialmente.

     

    Conclusioni

    La riflessione condotta sulle esperienze relative all'utilizzo del Contratto di Fiume in Piemonte, con particolare riferimento al caso dell'Alto Po, porta ad interrogarsi su come rafforzare le potenzialità che il Contratto di Fiume offre in quanto strumento dotato di una metodologia concertativa, ma anche su come mitigarne le debolezze, specialmente in fase attuativa, dovute proprio al suo carattere volontario. L'esigenza prioritaria appare quella di trovare dispositivi di governance e regole di autogoverno che, sulla base di meccanismi fiduciari costruiti nel corso del tempo, siano in grado di garantire il mantenimento degli impegni assunti. Nello strutturare la fase di attuazione occorrerà allora tenere sotto controllo, da un lato, le caratteristiche e il comportamento del soggetto gestore e dei soggetti attuatori (legittimità, competenza, rappresentatività, "capacità di gestione finanziaria", etc.); dall'altro, il rispetto delle regole di autogoverno da parte di tutti gli attori, prevedendo eventualmente modalità di verifica degli adempimenti e strumenti di incentivazione/disincentivazione necessari a motivare il rispetto degli impegni presi o a scoraggiarne l'inosservanza.

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